O papel estratégico do Brasil em Segurança Alimentar e Nutricional na agenda internacional: oportunidades e desafios

Data de Publicação: 5 de agosto de 2016
Crédito da Matéria: Assessoria imprensa - CRN-2

“O que falta é vontade política para mobilizar recursos a favor dos que têm fome” (Josué de Castro)

   Desde Castro, o debate ligado ao combate à fome vai além das questões biológicas e nutricionais e engloba os aspectos sociais e políticos, tanto no plano doméstico, quanto no internacional. Ute Schaeffer, editora-chefe da Deutsche Welle, é enfática: apesar de estarmos no século XXI, "A fome é politicamente tolerada. Ela é aceita porque há ‘coisas mais importantes’, por exemplo, as vozes dos consumidores e agricultores europeus”. Contudo, se hoje seria possível alimentarmos os 7 bilhões de habitantes, a realidade não será a mesma em 2050, com 9 bilhões. Neste caso, a fome ou a escassez de alimentos seria apenas um entre os diversos causadores de conflitos e guerras, tais como a falta de matérias primas, a injustiça na distribuição ou uma baixa governabilidade.
   No cerne deste debate, o Brasil tem se tornado ator relevante, desde o compartilhamento de experiências nacionais – principalmente mediante a Cooperação Sul-Sul (CSS) –, até a liderança em iniciativas internacionais. Neste sentido, duas perguntas se tornam fundamentais: 1) qual é a contribuição brasileira no plano internacional? 2) quais as oportunidades e desafios deste posicionamento?
   Para responder à primeira pergunta, de caráter exploratório, três cenários serão apresentados, sendo eles: a institucionalização da política no Brasil; a produção acadêmica no Brasil; e a influência brasileira em iniciativas internacionais. Para a segunda pergunta, mais voltado para uma análise futura, serão discutidos alguns rumos nacionais e mundiais, e o impacto positivo e negativo no plano doméstico.
   Em primeiro lugar, cabe sinalizar o entendimento de Segurança Alimentar e Nutricional (SAN). De acordo com o art. 3º da Lei nº 11.346/2006, "a segurança alimentar e nutricional consiste na realização do direito de todos ao acesso regular e permanente a alimentos de qualidade, em quantidade suficiente, sem comprometer o acesso a outras necessidades essenciais, tendo como base práticas alimentares promotoras de saúde que respeitem a diversidade cultural e que sejam ambiental, cultural, econômica e socialmente sustentáveis”.
   Durante o último decênio, a política de Governo alcançou status de política de Estado, mediante a institucionalização de alguns canais da sociedade civil, como na reativação do Conselho Nacional de Segurança Alimentar (CONSEA), na criação do Sistema Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional (SISAN) e na criação da Câmara Interministerial de Segurança Alimentar e Nutricional (CAISAN), assim como, na introdução da alimentação como direito social na Constituição Federal.
   Em segundo lugar, reconhece-se uma crescente agenda, articulada pela academia e por tomadores de decisão, sobre o papel do Brasil em SAN, mesmo com uma baixa proporção de estudos relativos à Fome e à Segurança Alimentar em Relações Internacionais, especificamente.
   Apesar disso, estes estudos têm contribuído para analisar o papel da sociedade civil na agenda nacional e internacional; a difusão global do Programa Fome Zero; as práticas e os discursos brasileiros no combate à fome e à pobreza nos foros internacionais; o interesse internacional nas políticas brasileiras de desenvolvimento social; o arranjo institucional brasileiro da SAN em África; o compartilhamento de experiências brasileiras em países africanos selecionados; a participação da SAN na Cooperação Brasileira para o Desenvolvimento Internacional; a SAN na cooperação humanitária; entre outros. Desta maneira, os trabalhos desenvolvidos têm considerado o papel de atores nacionais e internacionais na elaboração da agenda, os canais utilizados para propagar as práticas brasileiras, o modus operandi da cooperação brasileira neste tema, as políticas compartilhadas em África, a relação entre discurso e práticas, e o envolvimento entre os níveis doméstico e internacional.
   No plano internacional, a recente organização institucional e operacional das questões relativas à SAN tem demandado um maior engajamento do país em iniciativas e foros internacionais, tais como o Fundo IBAS (Índia, Brasil e África do Sul) de Combate à Fome; na Reunião Especializada sobre Agricultura Familiar no Mercosul (REAF); Iniciativa América Latina e Caribe Sem Fome (FAO); Diálogo Brasil-África sobre Segurança Alimentar, Combate à Fome e Desenvolvimento Rural; Conselho de Segurança Alimentar e Nutricional da Comunidade de Países de Língua Portuguesa (Consan-CPLP); o Desafio Fome Zero mundial; entre outros.
   No âmbito destas articulações e mediante o uso da diplomacia para promover o interesse brasileiro, destacam-se também as noções de cooperação humanitária estruturante – mediante a tentativa de quebrar o círculo vicioso da insegurança alimentar e da ligação entre a produção de pequenos agricultores e a demanda de grupos vulneráveis –; a eleição do brasileiro José Graziano da Silva, como diretor-geral da FAO, que tem na bagagem o desenho do Programa Fome Zero e o cargo de representante da FAO para América Latina e Caribe.
   Apresentado este panorama e considerando-se a fome como um possível risco à segurança mundial nos próximos anos, cabe analisar quais são as oportunidades e os constrangimentos das ações brasileiras no curto, médio e longo prazo, a partir dos aspectos apresentados anteriormente na política nacional, na cooperação internacional e na participação em negociações e foros internacionais.
   No cenário nacional, não há dúvidas de que as políticas adotadas nos últimos anos na redução da miséria e da fome não podem ser consideradas panaceias. A queda da fome em 82,1% no Brasil, no período 2002-2014 não pode negligenciar a coexistência de 7,2 milhões de pessoas sem ter o que comer em casa todos os dias.  Isto porque, além dos limites operacionais do sistema de SAN e da incorporação da alimentação como um direito social, há uma lacuna entre o dever ser e o ser.
   Além dos instrumentos operacionais, como desenvolver o modelo brasileiro nos próximos anos para garantir o abastecimento de alimentos para a população? De um lado, o país possui o modelo de agronegócio, coordenado principalmente pelo Ministério de Agricultura, Pecuária e Abastecimento (MAPA). Contudo, um fator tem minado a saúde da população neste modelo de desenvolvimento da agricultura: o uso extensivo de agrotóxicos, sendo, inclusive, o maior consumidor no mundo. Para o sociólogo Sérgio Sauer, embora o país produza e comercialize alimentos em larga escala, isto não significa que o problema da alimentação esteja resolvido e afirma: "Essa discussão entre produção de alimentos e insegurança alimentar não passa só pela produção em si, mas pelo que se produz, como se produz e para quem se produz. Pensar em produção de alimento, portanto, não de grãos, significa pensar na produção da diversidade”.
   Do outro lado está o modelo de agricultura familiar, coordenado pelo Ministério de Desenvolvimento Agrário (MDA).  Apesar disso, a agricultura familiar enfrenta uma exaustiva batalha pela reforma agrária, que passa de geração em geração, sem alcançar os devidos desfechos. Este debate é relevante para entender de que forma o Brasil garantirá o fornecimento de alimentos internamente e manterá seu papel na geopolítica mundial. Por exemplo, a FAO espera que, até 2050, o Brasil seja responsável por 40% do mercado mundial de alimentos, considerando-o o celeiro do mundo.
   Para o engenheiro agrônomo Luiz Carlos Corrêa Carvalho, o Brasil tem uma condição na geopolítica global muitíssimo interessante, pois outros países estão num certo limite em questão de crédito, seguro rural, modal rodoviário e limites dos portos. O Brasil, por outro lado, ainda possui inúmeras condições para ampliar a sua produção, cabendo solucionar os gargalos atuais.
   Portanto, o devido tratamento à questão dos agrotóxicos, do agronegócio, da diversidade na produção de alimentos e do papel do agricultor familiar fornecerá insumos para enquadrar o Brasil no rol dos global players com capacidade de evitar conflitos em decorrência da fome.
   No campo da cooperação, um exemplo desta dualidade institucional na agricultura brasileira (MAPA x MDA) é visualizado na transferência de políticas agrícolas para o continente africano por meio dos projetos de cooperação. Apesar disto, há pontos positivos e negativos nas atuais participações brasileiras em SAN. Se, por um lado, algumas políticas têm sido adaptadas aos contextos nacionais, atribuindo as noções de ownership, como no PAA Africa; em outros, a implementação top-down do ProSavana, um modelo de agronegócio formalizado pela cooperação trilateral Brasil-Japão-Moçambique no Corredor de Nacala, tem gerado indignação popular.
   Por fim, mas não menos importante, o posicionamento brasileiro nos foros e negociações internacionais nos próximos cinco anos marcarão a manutenção do combate à fome entre as prioridades da política externa brasileira e o seu papel de advocacy no médio e longo prazo.
   À frente desta estratégia, destaca-se a atuação de Graziano da Silva como diretor-geral da FAO. Com experiência no país e na região latino-americana, o brasileiro serve de braço do Itamaraty na defesa dos interesses brasileiros e da importância à sustentabilidade das práticas agrícolas e no devido balanço entre produção, distribuição e consumo.
   Em paralelo, os próximos cinco anos trarão os resultados sobre o custo-benefício das experiências brasileiras por meio da cooperação. Em outras palavras, a caixa preta da eficácia da CSS poderá ser aberta, revelando a forma pela qual as experiências do Sul têm contribuído, ou não, para a melhoria das condições de vida; se são apenas intervenções pontuais; se poderão ser ampliadas (scaling-up); se favorecem o discurso da participação popular; entre outros resultados que ainda parecem nebulosos para a sociedade civil.
   Além das iniciativas bilaterais, a participação do país em diversas frentes regionais (Mercosul, América Latina e Caribe, CPLP) e internacionais (Desafio Fome Zero mundial, Objetivos de Desenvolvimento Sustentável) também oferecerá instrumentos para monitorar os avanços ou retrocessos nos constantes discursos em prol da SAN.
   Em suma, as escolhas presentes e os resultados no curto prazo nos trarão três possíveis leituras, sendo elas a pessimista, a moderada e a otimista. Na leitura pessimista, destacam-se o fracasso dos projetos brasileiros na CSS em SAN, o desgaste da agenda social no Itamaraty, a ineficácia das iniciativas internacionais no combate à fome e o efeito das mudanças climáticas na produção de alimentos no país, comprometendo o abastecimento nacional e desencadeando manifestações populares. Em um cenário moderado, o país manterá as atuais políticas nacionais, os projetos na CSS e o discurso da Política Externa Brasileira em prol de uma agenda social. Longe de ser uma panaceia, esta visão manterá a perspectiva de que sempre haverá algo mais a ser feito. Em um cenário otimista, tipo-ideal, o país estará preparado científica e logisticamente para o abastecimento nacional, mesmo diante das mudanças climáticas. Além disso, algumas iniciativas, programas e projetos na CSS poderão legitimar o custo-benefício e a eficácia do modelo brasileiro.